Главная

Категории:

ДомЗдоровьеЗоологияИнформатикаИскусствоИскусствоКомпьютерыКулинарияМаркетингМатематикаМедицинаМенеджментОбразованиеПедагогикаПитомцыПрограммированиеПроизводствоПромышленностьПсихологияРазноеРелигияСоциологияСпортСтатистикаТранспортФизикаФилософияФинансыХимияХоббиЭкологияЭкономикаЭлектроника






Глава 1. Местное самоуправление в Москве: общий взгляд


АКАДЕМИЯ ГРАЖДАНСКОЙ ЗАЩИТЫ

 

ОСОБЕННОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ МОСКВЕ

 

ХИМКИ 2013


МИНИСТЕРСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПО ДЕЛАМ ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ, ЧРЕЗВЫЧАЙНЫМ СИТУАЦИЯМ И ЛИКВИДАЦИИ ПОСЛЕДСТВИЙ СТИХИЙНЫХ БЕДСТВИЙ

 

 

АКАДЕМИЯ ГРАЖДАНСКОЙ ЗАЩИТЫ

 

РЯЖАПОВ Н.Х.

 

 

ОСОБЕННОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ МОСКВЕ

 

Учебное пособие

 

ХИМКИ – 2014


УДК 002; 002:338.2

ББК 66.2

 

 

Рецензенты:

 

Белозёров В.К.– доктор политических наук, заведующий кафедрой политологии Московского государственного лингвистического университета.

Кошкин А.П.– доктор политических наук, профессор, заведующий кафедрой политологии и социологии Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова.

Кочеткова Л.Н. – доктор философских наук, доцент, заведующий кафедрой философии, социологии и политологии МГТУ МИРЭА.

 

 

Ряжапов Н.Х. Особенности местного самоуправления в городе федерального значения Москве: Учебное пособие. Химки: АГЗ МЧС России, 2014. 97 с.

 

 

В учебном пособии представлен материал, необходимый для освоения обучающимися в магистратуре студентами учебной дисциплины «Местное самоуправление». Более обстоятельно исследованы особенности организации местного самоуправления в крупных мегаполисах мира, и в столице России.

Учебное пособие рассчитано на широкий круг читателей, интересующихся проблемами государственного и муниципального управления. В первую очередь, она будет полезна студентам и слушателям (специалистам, магистрам и бакалаврам), обучающимся по специальностям/направлениям подготовки «Государственное и муниципальное управление», «Реклама и связи с общественностью» и «Политология».

Собранный в пособии материал может послужить основой для создания учебных кейсов по дисциплинам «Система государственного и муниципального управления», «Государственная и муниципальная служба», «Местное самоуправление», «Этика государственной и муниципальной службы».

 

© Академия гражданской защиты МЧС России, 2014


Введение

 

В 2011 году в Академии гражданской защиты МЧС России началась подготовка магистров по направлению подготовки «Государственное и муниципальное управление». Ее основой стал Федеральный государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования Российской Федерации. Появилось значительное количество новых учебных дисциплин, которые ранее в нашем учебном заведении не преподавались. Одной из них является учебная дисциплина «Местное самоуправление».

Актуальность и важность для будущих менеджеров/магистров государственного и муниципального управления изучения указанной дисциплины обусловлена несколькими обстоятельствами:

1. Эта дисциплина входит в число обязательных для изучения в профессиональном цикле.

2. В Академии гражданской защиты МЧС России поставлена задача улучшения профессиональной ориентации обучаемых. Поэтому с первых дней обучения педагогический состав нашего ВУЗа стремится погружать студентов в будущую профессию, проводить практики и научно-исследовательскую работу в органах местного самоуправления.

3. Очевидно, стремление российского политического руководства изменить систему государственного и муниципального управления, государственной и муниципальной службы. Поэтому студентам целесообразно постоянно анализировать динамичные изменения системы местного самоуправления.

4. Стремительное развитие информационных технологий и формирование «электронного правительства» требуют государственных и муниципальных служащих качественно нового типа. Поэтому выпускники нашей Академии после ее окончания должны быть готовы в полном объеме работать в органах местного самоуправления.

В нашей стране в последние годы издано немало учебных пособий по учебным дисциплинам «Местное самоуправление», «Государственное и муниципальное управление». Однако, в ходе занятий в специалитете и в бакалавриате, преподаватели кафедры государственного и муниципального управления убедились, что наименее понятной для обучаемых является организации власти и управления в крупных городах. Поэтому было принято решение настоящее учебное пособие подготовить силами профессорско-преподавательского коллектива кафедры государственного и муниципального управления Академии. В его основу легли требования Федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования Российской Федерации по направлению подготовки 081100.68 «Государственное и муниципальное управление».

Структурно-логически пособие выстроено в полном соответствии с тематическим планом, учебной программой и методическими рекомендациями. Содержание учебного пособия включает четыре темы и отражает не столько теорию рассматриваемых вопросов, а современные российские и зарубежные реалии и новации государственного и муниципального управления в мегаполисах.

Текст учебного пособия оказался значительно шире только лекционного материала. Его можно эффективно использовать при подготовке и проведении семинарских и практических занятий, самостоятельной работы под руководством преподавателя, деловых игр, при создании учебных кейсов. Изучение данного пособия следует дополнять самостоятельной работой с информационными источниками, указанными в конце учебного пособия. Автор рассчитывает, что указанные в конце каждой темы вопросы для самоконтроля будут стимулировать самостоятельную работу обучаемых.

Главную цель данного учебного пособия видится в том, чтобы сформировать у студентов систематизированные представления о будущей профессии менеджера/бакалавра и сферах его перспективной деятельности на муниципальном уровне. Учебное пособие поможет будущим специалистам-управленцам самостоятельно и творчески разбираться в сложных проблемах управления коллективами, организациями и учреждениями при решении вопросов местного значения и при необходимости – делать правильный ценностный и мировоззренческий выбор. Материалы пособия будут способствовать развитию научно-исследовательской работы в Академии и имеют перспективу – системное изучение современного местного управления методами научного анализа.

Автор намерен продолжить работу над учебным материалом, и будет благодарен за полезные замечания и советы по его улучшению. Адрес для переписки: ryanihal@mail.ru с пометкой «Учебное пособие».

 


Негативным последствиям.

Из выступления Мэра Москвы С. Собянина

на VI съезде муниципальных образований города Москвы

В числе таких особенностей выделяют неделимость многих объектов социальной инфраструктуры, значительную неравномерность размещения объектов социальной и производственной инфраструктуры, размытость территориальных границ реальных «сфер обитания» жителей, связанных с удовлетворением их различных потребностей, невозможность рассмотрения многих объектов, непосредственно удовлетворяющих потребности населения, как объектов местного значения, большое количество объектов культурного наследия страны.

Эти особенности существенно осложняют организацию МСУ в столице. Масштаб города федерального значения затрудняет решение всех вопросов местного значения на общегородском уровне, а созданию внутригородских муниципальных образований препятствуют условность границ и сложность формирования местного сообщества – территориального коллектива, связанного условиями совместного проживания и необходимостью удовлетворения коллективных потребностей в рамках локальной территории.

Проблемы организации управления крупными городами характерны для всех государств, имеющих в своем составе крупнейшие мегаполисы.

 

Вопросы для самоконтроля.

1. Какой международно-правовой акт, регулирующий муниципально-правовые отношения, был принят и ратифицирован Российской Федерацией? Дайте определение местному самоуправлению, изложенному в этом документе.

2. Дайте определение местному самоуправлению, изложенному в Федеральном законе Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

3. Когда был принят Закон города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве»?

4. Где создаются муниципальные образования в городе Федерального значения Москве?

5. Вопросы какого уровня призваны решать органы МСУ? Перечислите 5-6 таких вопросов.

 


Глава 2. Зарубежный опыт организации муниципального управления
в крупных городах

С точки зрения концентрации полномочий базовые модели (структуры) организации муниципального управления крупными городами и городскими агломерациями Западной Европы и США сводятся в основном к трем: одноуровневой; двухуровневой и смешанной (фрагментарной), основанной на различных формах координации управленческих структур. Одноуровневая модель предполагает концентрацию всех полномочий на общегородском уровне и создание соответствующих городских органов МСУ. Двухуровневая модель предполагает создание органов МСУ на уровне города и на уровне внутригородских муниципальных округов. При этом органы МСУ каждого уровня наделяются соответствующей компетенцией и функционируют автономно. Взаимодействие между органами местного самоуправления различных уровней осуществляется, как правило, на основе договорных отношений. А смешанная модель носит фрагментарный характер, т.е. заимствует частично черты одноуровневой и двухуровневой модели.

Большинство специалистов рассматривает двухуровневую модель организации муниципального управления как наиболее приспособленную к решению задач городского управления. Однако это далеко не так. Опыт внедрения этой модели в полном объеме в ряде крупнейших городов Западной и Восточной Европы свидетельствует о том, что подобные модели не всегда экономичны и стабильны. Они влекут за собой рост количества выборных должностных лиц и администраторов и, как следствие, усиливают влияние бюрократии, приводят к запутанности системы налогообложения и даже носят конфликтный характер.

Конфликтность двухуровневой модели организации муниципального управления вызвана противоречивостью избирательной системы. Так, в избирательной практике используется два подхода формирования муниципальных структур верхнего уровня: прямые выборы и представительство муниципалитетов низшего уровня. И тот, и другой подходы имеют существенные недостатки, которые связаны с резким обострением противоречий между муниципалитетами нижнего и верхнего уровня или с преобладанием частных интересов отдельных муниципальных образований, что ведет к отсутствию единого стратегического взгляда на перспективы развития городского сообщества в целом. При этом конфликты между муниципалитетами верхнего и нижнего уровней могут проявляться и по финансовым вопросам, и по вопросам, связанным с координацией деятельности муниципалитетов нижнего уровня в ходе реализации общегородских программ.

Таким образом, можно сказать, что для двухуровневой модели характерны внутренняя противоречивость, отсутствие гибкости в управлении и оперативности реагирования на запросы жителей. Двухуровневая структура в ее «классическом» виде порождает многочисленные конфликты, связанные как с противоречиями муниципалитетов верхнего и нижнего уровня, так и с неспособностью обеспечить управление в рамках городской агломерации в целом, разрастающейся за пределы изначально сформированной структуры управления городом.

Непрозрачность и высокая конфликтность двухуровневой системы предопределили стремление к отказу от данной модели и поиска новых решений проблем организации управления и самоуправления в крупнейших городах. Причем движение здесь происходило в разных, часто противоположных направлениях. Примерами альтернативных вариантов преобразования двухуровневой структуры могут служить город Торонто (Канада) и Лондон (Великобритания).

Торонто, с населением свыше 2,5 млн. человек, является наиболее крупным городом Онтарио – одной из провинций Канады. В 1953 г. на территории городской агломерации была сформирована двухуровневая структура управления, включающая в качестве муниципалитетов нижнего уровня городское ядро Торонто и 12 пригородных поселений (1 + 12), а в качестве верхнего – общегородское муниципальное образование. В дальнейшем произошло укрупнение муниципалитетов нижнего уровня, их количество сократилось до шести.

В 1996 г. было объявлено о слиянии муниципалитетов нижнего уровня с общегородской структурой. С 1998 года новый муниципалитет уже управлялся городским советом, в состав которого изначально входило 57 членов, но потом их количество было снижено до 44. Члены городского совета стали избираться по округам сроком на три года. Кроме того, прямым всеобщим голосованием избирается мэр города. Численность городской администрации стала составлять более 1000 человек, численность служащих, занятых в муниципальном секторе – примерно 47 тысяч человек. При этом общегородской муниципалитет стал отвечать за предоставление всех муниципальных услуг, за исключением транспортных услуг и полиции, чью деятельность регулируют специальные органы, формируемые по инициативе провинции Онтарио.

При слиянии муниципалитетов их границы были полностью стерты с карты города, и в настоящий момент территория города делится на округа с примерно одинаковой численностью населения, по которым проводятся выборы в городской совет. Для более оперативного реагирования на запросы жителей городская администрация может создавать свои территориальные подразделения на внутригородских территориях.

Слияние муниципальных структур не позволило обеспечить достижение всех тех результатов, которые провозглашались правительством провинции Онтарио при осуществлении реформы. Реформа муниципального управления не привела ни к финансовой экономии, ни к упрощению системы управления городом. Напротив, была сформирована огромная бюрократическая машина, которая возникла в результате объединения муниципалитетов. В то же время было официально признано, что слияние позитивно повлияло на более справедливое разделение налогового бремени и выравнивание уровня предоставления услуг на всей объединенной территории.

По другому пути пошло правительство М. Тэтчер при определении судьбы двухуровневой структуры управления в городе Лондоне (население свыше 7,5 млн человек). Данная структура была создана в 1965 г. и состояла из Совета Большого Лондона, который являлся верхним уровнем муниципального управления для 32 лондонских округов, и старого города Лондон-Сити (32+1). Этот совет был упразднен в 1986 году. Официальная версия причин столь кардинальной реорганизации содержалась в отчетах Королевской Комиссии и была достаточно стандартной: урбанизация привела к изменению территориальных границ агломерации (метрополии), и Совет стал управлять не метрополией, а только ее частью; двухуровневая модель управления достаточно запутанна и вводит в заблуждение налогоплательщиков. Однако, по мнению ряда исследователей, реальной причиной ликвидации единого органа управления Лондоном стало желание правительства консерваторов избавиться от влияния лейбористской партии, имевшей большинство в Совете, на решение вопросов, касающихся жизнедеятельности столицы.

Таким образом, до 2000 года город Лондон представлял собой совокупность 33 самостоятельных муниципальных округов с численностью населения в них от 133 тысяч до 380 тысяч человек, включая Сити, где численность постоянного населения не превышает 7,5 тысяч человек. Они имели законодательно закрепленный перечень полномочий и самостоятельные источники доходов. Так, к кругу основных полномочий муниципального округа относились такие, как планирование развития, благоустройство и озеленение территорий, обустройство мест отдыха и содержание парков, обеспечение пожарной безопасности, управление коммерческими рынками, организация сбора и вывоза мусора, координация и рационализация транспортного обслуживания населения, предоставление социального жилья низкодоходным слоям населения, строительство и содержание дорог, за исключением дорог общенационального значения и др.

После ликвидации Совета Большого Лондона подотчетные ему организации (например, транспортная служба «Лондонский транспорт») перешли под юрисдикцию центрального правительства, а часть полномочий, ранее выполняемых местными органами власти, была передана частному сектору. Так, в рамках широкомасштабной приватизационной деятельности правительства консерваторов были приватизированы компании-производители услуг по водоснабжению и водоотведению.

Привлечение частного сектора к оказанию муниципальных услуг не ограничилось инфраструктурными отраслями. В конце 1980-х годов было принято законодательство, согласно которому муниципалитеты должны были в обязательном порядке проводить конкурсы на оказание таких услуг, как сбор мусора, уборка улиц, уход за газонами, мытье зданий, ремонт техники и поставка продуктов питания, в частности школьных обедов. Однако в дальнейшем данное законодательство было существенно смягчено.

Переход к одноуровневой модели муниципального управления не оправдал себя, и в 2000 году в Лондоне был вновь создан уровень городского управления – Собрание Большого Лондона (англ. Great London Authority).

Главным центральным органом Лондона является Лондонский совет графства. Совет, в свою очередь, избирает из своего состава на один год председателя, вице-председателя, заместителя председателя и заседает один раз в неделю. Для осуществления исполнительной власти совет разбивается на 20 комитетов и на еще большее число подкомиссий. В компетенцию Лондонского совета графства входят все те специальные перечисленные законом функции, права и обязанности, которые необходимы для города-гиганта, за исключением довольно многих функций, переданных особым выборным и полубюрократическим учреждениям. В стороне от чисто муниципальных учреждений стоят комиссариат полиции, столичное водное управление, столичное управление приютами и госпиталями, портовое управление, торговый совещательный комитет, союзы общественного призрения, комиссары по заведованию сточными трубами, центральные речные управления и прочие учреждения, члены которого выбираются советами или городскими избирателями и отчасти назначаются правительством.

Кардинальным нововведением, принятым на референдуме, является решение об одновременных прямых выборах мэра Большого Лондона. Это должностное лицо, впервые избранное в мае 2000 года, возглавляет исполнительную власть агломерации – именно по лондонской модели. Мэр Большого Лондона обладает собственными полномочиями: управление городским транспортом; территориальное планирование; экономическое развитие; охрана окружающей среды; руководство полицией; руководство пожарной охраной; управление культурой, спортом и СМИ. Администрация (мэрия) Большого Лондона реализует свои полномочия в двух направлениях – в пределах всего города и в отдельных частях города – и определяет стратегию развития города, осуществляя контроль за функциональными подразделениями.

Управление полиции Лондона подчиняется Министерству внутренних дел Великобритании и им же финансируется. Это управление обеспечивает охрану правопорядка на всей городской территории, за исключением ее центральной части – Сити, поскольку Лондон имеет там собственную полицейскую службу. Управление пожарной охраны и чрезвычайных ситуаций обеспечивает противопожарную безопасность на всей территории Большого Лондона, состоит из представителей городских советов всех муниципалитетов на территории города и финансируется из местных бюджетов.

Администрация Большого Лондона имеет ряд полномочий в сфере культуры, экологии, средств массовой информации и спорта. В то же время, несмотря на проведенную реформу, лондонские муниципалитеты сохранили свою самостоятельность и неподотчетность администрации Большого Лондона. В настоящее время Лондон административно разделен на 33 района, в число которых входит 32 муниципальных округа, обозначаемых специальным словом боро (англ. Borough) и Сити. В каждом из округов есть собственная администрация и окружной совет, выборы в который проходят каждые четыре года. В Сити районной администрации нет, но в районе существует традиционный орган власти — Лондонский муниципалитет (англ. Corporation of London), практически без изменений сохранившийся еще со средних веков.

Опыт формирования двухуровневой модели управления в Лондоне, основанный на создании крупного единого муниципалитета без очевидных форм местного представительства и фрагментированном управлении крупными внутригородскими образованиями, является, скорее, исключением из правил. Это наглядно видно из таблицы 2.1, обобщающей модели управления крупными городами.

 

 

Таблица 2.1

Вопросы для самоконтроля.

1. Расскажите о наиболее типичных структурах управления крупных зарубежных городов.

2. Самостоятельно изучите принципы и структуру управления крупных городов США, Канады, Японии, Западной и Восточной Европы.

3. Как в ХХ веке складывалась система МСУ в крупных городах в рамках теории «Нового государственного управления»?

4. Какой, на Ваш взгляд, зарубежный опыт управления крупными зарубежными городами применим в современной России?

5. Поразмышляйте, почему крупным городам не передают часть государственного суверенитета?

 


Глава 3. Особенности организации системы управления
в городе федерального значения Москве

Очевидно, что далеко не все элементы систем управления крупными городами, используемые в международной практике, применимы к российским реалиям, хотя опыт зарубежных стран должен учитываться при решении соответствующих вопросов применительно к Москве и Санкт-Петербургу.

Спецификой правового положения городов федерального значения в Российской Федерации в соответствии с Конституцией является их статус субъектов Российской Федерации, и в то же время они являются городскими поселениями, в которых должно осуществляться местное самоуправление. Однако ни Конституция РФ, ни Федеральный закон 1995 г. № 154 не дали ответа на вопрос, являются ли Москва и Санкт-Петербург муниципальными образованиями или таковыми могут быть только внутригородские территории этих городов.

Правовой статус городов федерального значения был уточнен в Федеральном законе Российской Федерации № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г., статья 79 которого определяет особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения (рис. 3.1).

Рис. 3.1. Особенности организации местного самоуправления в городах

федерального значения

 

В соответствии с уставами городов федерального значения как субъектов Российской Федерации МСУ в них осуществляется на внутригородских территориях. Внутригородской территорией города федерального значения признается часть его территории, в границах которой МСУ осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы[2].

Подходы, принятые в Федеральном законе 2003 года № 131-ФЗ, позволяют развивать МСУ в городах федерального значения, использовать инициативу жителей внутригородских муниципальных образований в решении местных вопросов и одновременно обеспечить необходимую централизацию городского управления, целостное, устойчивое и эффективное социально-экономическое развитие этих городов.

На сегодняшний день МСУ в городах федерального значения организовано на основе следующих принципов, учитывающих специфику организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения в крупнейших мегаполисах:

· принцип сохранения единства городского хозяйства – удовлетворение потребностей населения в ряде жизненно важных услуг (водоснабжение, теплоснабжение, городской транспорт и т.д.), традиционно относимых к муниципальным, должно быть организовано не на муниципальном, а на городском (т.е. государственном) уровне;

· принцип субсидиарной ответственности органов гос. власти городов федерального значения и органов МСУ внутригородских муниципальных образований перед населением;

· принцип унификации структур и организации деятельности органов МСУ внутригородских муниципальных образований в связи с необходимостью организации четкого и постоянного взаимодействия общегородских и муниципальных органов;

· принцип сохранения единства бюджетной системы города – регулирование законами городов федерального значения источников и объемов доходов местных бюджетов исходя из объемов их расходных полномочий и создание общегородских фондов выравнивания бюджетной обеспеченности внутригородских муниципальных образований;

· принцип реализации интересов жителей внутригородского муниципального образования с учетом интересов других жителей города, что позволяет противодействовать тенденциям к самодостаточности или самообеспеченности локальных внутригородских территорий, когда совместное или межмуниципальное решение тех или иных проблем является более экономичным.

Москва – особый город, выполняющий столичные функции. Уникальность Москвы выражена в ее экономической и политической значимости. 28 июня 1995 года Московской городской Думой был принят Устав города Москвы[3], устанавливающий двойной статус органов власти города. Представительным органом городского самоуправления и одновременно представительным и законодательным органом гос. власти города Москвы являлась Московская городская дума. Исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом гос. власти – Московская городская администрация (мэрия). Городская администрация как исполнительный орган городского самоуправления имела территориальные отделения в районах Москвы – районные управы.

В то же время, Конституцией Российской Федерации установлено, что органы МСУ не входят в систему органов государственной власти. В результате коллизии – данного конституционного положения и о единой системе исполнительной власти в составе федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ – невозможно образовывать общегородские органы власти, обладающие «двойным статусом» органа гос. власти и органа МСУ. В связи с этим возникла необходимость в реформировании системы управления городом. Начиная с июня 1998 г., в Устав города Москвы периодически вносились изменения. Так, согласно Положению о префектуре административного округа города Москвы, утвержденному Постановлением Правительства Москвы от 3 декабря 2002 г. №981-ПП[4], префектура, территориальный орган исполнительной власти, осуществляет контрольную координирующую и исполнительно-распорядительную деятельность на территории административного округа. Управа района, согласно Положению об Управе района города Москвы, утвержденному Постановлением Правительства Москвы от 3 декабря 2002 г. №981-ПП[5], – территориальный орган исполнительной власти города, подведомственный Правительству Москвы.

 

Таким образом, в Москве сформировалась трехуровневая система органов государственной власти (рис. 3.2).

Рис. 3.2. Состав органов государственной власти в Москве[6]

3.1 Этапы преобразования и перспективы развития местного самоуправления в Москве

Местное самоуправление в России в целом и в Москве, в частности, – результат важнейших демократических и либеральных реформ, которые начались с 1991 года. К тому времени территория города Москвы делилась на 33 района, в каждом из которых действовал районный Совет народных депутатов и исполнительный комитет районного Совета, а также районный комитет КПСС, игравший первую роль в определении стратегии руководства районом.

Однако указанные органы имели небольшие полномочия в части управления городским хозяйством, город представлял собой единый комплекс, руководимый Московским Советом народных депутатов, его исполнительным комитетом и городским комитетом КПСС.

Рис. 3.3. Местное самоуправление в Москве до 1991 года

 

Действующая система управления городом начала складываться с 1991 года в период коренной ломки системы управлении государством. В Москве было образовано 10 административных округов и 148 муниципальных округов, переименованных затем в районы. Со временем их количество было сокращено до 125. На городском уровне представительным органом государственной власти стала Московская городская Дума, а руководителем исполнительной власти (представленной Правительством Москвы с многочисленными подразделениями) Мэр города, избираемый населением.

В рассматриваемый исторический период существовала неопределенность относительно статуса и будущего местного самоуправления в городе Москве. Поскольку Москва – это не только город-столица, но и город-поселение, возобладала идея рассматривать ее одновременно и субъектом федеративного государства, и городской общиной (т.е. муниципальным образованием).

Указанная идея нашла свое отражение в Уставе города Москвы 1995 года, которым было установлено, что городские органы представительной и исполнительной власти (городская Дума и Мэрия) имеют «двойной статус – органов гос. власти и органов МСУ. Такой подход позволял обеспечить единство городской собственности и бюджета.

Особое место в рамках проблемы организации МСУ в Москве в то время занимал вопрос об организации самоуправления в отдельных частях города. В 1996 году в Москве были созданы районные управы, по своим функциям походившие на орган МСУ, но официально таковыми в столичных документах все-таки не являвшиеся. Районы же не являлись муниципальными образованиями, хотя и назывались муниципальными. В 1997 году под давлением общественного мнения в Москве были избраны районные собрания, номинально получившие некоторые полномочия органов МСУ.

В определенной мере организация управления районами была сходна с моделью МСУ, однако свойственная ей специфика способствовала обострению вопроса о путях развития управления городскими районами в Москве.

Рис. 3.4. Местное самоуправление в Москве до 2003 года.

В итоге они стали предметом рассмотрения в Московском городском суде и Верховном Суде Российской Федерации. Российские суды не согласились с идей отождествления МСУ в Москве с городским уровнем, поскольку, согласно букве Конституции Российской Федерации, Москва является субъектом Российской Федерации, а на уровне субъекта осуществляется гос. власть. Судебные инстанции пришли также к выводу, что на уровне районов МСУ должно быть проведено последовательно и в более полном объеме.

В 2002 году соответствующие решения были приняты Правительством Москвы и городской Думой. Устав города получил новую редакцию. Органы власти города приступили к новому современному этапу формирования МСУ в Москве.

Суть изменений сводилась к следующему: вместо каждой районной управы – органа МСУ, была создана управа района – территориальный орган исполнительной власти города, подчиненный Правительству Москвы. Параллельно в каждом районе создавались органы МСУ.

Однако главный вопрос – в разделении полномочий. За управами районов (теперь уже органами городской исполнительной власти) оставалась большая часть полномочий, которые имели нынешние районные управы (бывшие органы МСУ). Перечень полномочий, которые закреплялись за органами МСУ, включал 23 пункта. Однако лишь небольшая их часть предусматривала возможность принятия самостоятельных решений: снижение брачного возраста, организация опеки и попечительства; охрана прав несовершеннолетних, организация местных праздничных мероприятий, организация первичных мер в области пожарной безопасности. В других сферах допускалось лишь внесение предложений в органы исполнительной власти города.

В целях дальнейшего развития демократических преобразований и становления МСУ в Москве 6 ноября 2002 г. был принят Закон города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве»[7]. Принятый закон позволил сохранить статус Москвы как субъекта Российской Федерации и одновременно осуществить МСУ на уровне районов с учетом особенностей городов федерального значения, а также обеспечить достаточную и необходимую централизацию городского управления, направленную на устойчивое и эффективное социально-экономическое развитие города.

Законом города Москвы были установлены 125 внутригородских муниципальных образований, создаваемых в границах территорий районов управ. Таким образом, в каждом районе города имеется и местный орган государственной исполнительной власти (районная управа), и органы МСУ, что неизбежно ведет к проблемам взаимодействия и разграничения полномочий и ответственности уровней публичной власти: государственной и МСУ (рис. 3.5).

 

Важно, что, согласно закону 2003 года (в отличие от положения 1993 года), муниципальные образования не являются объектами административного деления, они лишь создаются на определенной территории, которая не обязательно должна быть привязана к административному делению. При этом, в соответствии со ст.34 ФЗ №131 структура органов МСУ состоит из двух частей: обязательной и необязательной.

В обязательную часть включают представительный орган муниципального образования, исполнительно-распорядительный орган (местную администрацию) и главу муниципального образования.

Помимо обязательной части в структуре, в зависимости от величины и сложности муниципального образования, могут быть и другие элементы: контрольный орган, иные органы МСУ, предусмотренные уставом и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (муниципальная избирательная комиссия, руководитель милиции общественной безопасности и другие).

Фактически закон «Об организации местного самоуправления в городе Москве» закрепил двойственность муниципального (муниципальные образования) и территориального (районы) деления в Москве и разграничил полномочия органов МСУ. На одной и той же территории действует муниципальная власть (Совет депутатов и муниципалитет) и административная власть (управа района).

 

Рис. 3.5. Местное самоуправление в Москве с 2003 года.

С 1 января 2003 года каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. До этого финансирование



Последнее изменение этой страницы: 2016-06-09

headinsider.info. Все права принадлежат авторам данных материалов.