Главная

Категории:

ДомЗдоровьеЗоологияИнформатикаИскусствоИскусствоКомпьютерыКулинарияМаркетингМатематикаМедицинаМенеджментОбразованиеПедагогикаПитомцыПрограммированиеПроизводствоПромышленностьПсихологияРазноеРелигияСоциологияСпортСтатистикаТранспортФизикаФилософияФинансыХимияХоббиЭкологияЭкономикаЭлектроника






Мы должны с вами выработать модель местной власти, которой обеспечивается причастность жителей к делам города.


И в то же время не допустить разрушения единства городского хозяйства, что, с другой стороны, приведет к другим

Негативным последствиям.

Из выступления Мэра Москвы С. Собянина

на VI съезде муниципальных образований города Москвы

В числе таких особенностей выделяют неделимость многих объектов социальной инфраструктуры, значительную неравномерность размещения объектов социальной и производственной инфраструктуры, размытость территориальных границ реальных «сфер обитания» жителей, связанных с удовлетворением их различных потребностей, невозможность рассмотрения многих объектов, непосредственно удовлетворяющих потребности населения, как объектов местного значения, большое количество объектов культурного наследия страны.

Эти особенности существенно осложняют организацию МСУ в столице. Масштаб города федерального значения затрудняет решение всех вопросов местного значения на общегородском уровне, а созданию внутригородских муниципальных образований препятствуют условность границ и сложность формирования местного сообщества – территориального коллектива, связанного условиями совместного проживания и необходимостью удовлетворения коллективных потребностей в рамках локальной территории.

Проблемы организации управления крупными городами характерны для всех государств, имеющих в своем составе крупнейшие мегаполисы.

 

Вопросы для самоконтроля.

1. Какой международно-правовой акт, регулирующий муниципально-правовые отношения, был принят и ратифицирован Российской Федерацией? Дайте определение местному самоуправлению, изложенному в этом документе.

2. Дайте определение местному самоуправлению, изложенному в Федеральном законе Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

3. Когда был принят Закон города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве»?

4. Где создаются муниципальные образования в городе Федерального значения Москве?

5. Вопросы какого уровня призваны решать органы МСУ? Перечислите 5-6 таких вопросов.

 


Глава 2. Зарубежный опыт организации муниципального управления
в крупных городах

С точки зрения концентрации полномочий базовые модели (структуры) организации муниципального управления крупными городами и городскими агломерациями Западной Европы и США сводятся в основном к трем: одноуровневой; двухуровневой и смешанной (фрагментарной), основанной на различных формах координации управленческих структур. Одноуровневая модель предполагает концентрацию всех полномочий на общегородском уровне и создание соответствующих городских органов МСУ. Двухуровневая модель предполагает создание органов МСУ на уровне города и на уровне внутригородских муниципальных округов. При этом органы МСУ каждого уровня наделяются соответствующей компетенцией и функционируют автономно. Взаимодействие между органами местного самоуправления различных уровней осуществляется, как правило, на основе договорных отношений. А смешанная модель носит фрагментарный характер, т.е. заимствует частично черты одноуровневой и двухуровневой модели.

Большинство специалистов рассматривает двухуровневую модель организации муниципального управления как наиболее приспособленную к решению задач городского управления. Однако это далеко не так. Опыт внедрения этой модели в полном объеме в ряде крупнейших городов Западной и Восточной Европы свидетельствует о том, что подобные модели не всегда экономичны и стабильны. Они влекут за собой рост количества выборных должностных лиц и администраторов и, как следствие, усиливают влияние бюрократии, приводят к запутанности системы налогообложения и даже носят конфликтный характер.

Конфликтность двухуровневой модели организации муниципального управления вызвана противоречивостью избирательной системы. Так, в избирательной практике используется два подхода формирования муниципальных структур верхнего уровня: прямые выборы и представительство муниципалитетов низшего уровня. И тот, и другой подходы имеют существенные недостатки, которые связаны с резким обострением противоречий между муниципалитетами нижнего и верхнего уровня или с преобладанием частных интересов отдельных муниципальных образований, что ведет к отсутствию единого стратегического взгляда на перспективы развития городского сообщества в целом. При этом конфликты между муниципалитетами верхнего и нижнего уровней могут проявляться и по финансовым вопросам, и по вопросам, связанным с координацией деятельности муниципалитетов нижнего уровня в ходе реализации общегородских программ.

Таким образом, можно сказать, что для двухуровневой модели характерны внутренняя противоречивость, отсутствие гибкости в управлении и оперативности реагирования на запросы жителей. Двухуровневая структура в ее «классическом» виде порождает многочисленные конфликты, связанные как с противоречиями муниципалитетов верхнего и нижнего уровня, так и с неспособностью обеспечить управление в рамках городской агломерации в целом, разрастающейся за пределы изначально сформированной структуры управления городом.

Непрозрачность и высокая конфликтность двухуровневой системы предопределили стремление к отказу от данной модели и поиска новых решений проблем организации управления и самоуправления в крупнейших городах. Причем движение здесь происходило в разных, часто противоположных направлениях. Примерами альтернативных вариантов преобразования двухуровневой структуры могут служить город Торонто (Канада) и Лондон (Великобритания).

Торонто, с населением свыше 2,5 млн. человек, является наиболее крупным городом Онтарио – одной из провинций Канады. В 1953 г. на территории городской агломерации была сформирована двухуровневая структура управления, включающая в качестве муниципалитетов нижнего уровня городское ядро Торонто и 12 пригородных поселений (1 + 12), а в качестве верхнего – общегородское муниципальное образование. В дальнейшем произошло укрупнение муниципалитетов нижнего уровня, их количество сократилось до шести.

В 1996 г. было объявлено о слиянии муниципалитетов нижнего уровня с общегородской структурой. С 1998 года новый муниципалитет уже управлялся городским советом, в состав которого изначально входило 57 членов, но потом их количество было снижено до 44. Члены городского совета стали избираться по округам сроком на три года. Кроме того, прямым всеобщим голосованием избирается мэр города. Численность городской администрации стала составлять более 1000 человек, численность служащих, занятых в муниципальном секторе – примерно 47 тысяч человек. При этом общегородской муниципалитет стал отвечать за предоставление всех муниципальных услуг, за исключением транспортных услуг и полиции, чью деятельность регулируют специальные органы, формируемые по инициативе провинции Онтарио.

При слиянии муниципалитетов их границы были полностью стерты с карты города, и в настоящий момент территория города делится на округа с примерно одинаковой численностью населения, по которым проводятся выборы в городской совет. Для более оперативного реагирования на запросы жителей городская администрация может создавать свои территориальные подразделения на внутригородских территориях.

Слияние муниципальных структур не позволило обеспечить достижение всех тех результатов, которые провозглашались правительством провинции Онтарио при осуществлении реформы. Реформа муниципального управления не привела ни к финансовой экономии, ни к упрощению системы управления городом. Напротив, была сформирована огромная бюрократическая машина, которая возникла в результате объединения муниципалитетов. В то же время было официально признано, что слияние позитивно повлияло на более справедливое разделение налогового бремени и выравнивание уровня предоставления услуг на всей объединенной территории.

По другому пути пошло правительство М. Тэтчер при определении судьбы двухуровневой структуры управления в городе Лондоне (население свыше 7,5 млн человек). Данная структура была создана в 1965 г. и состояла из Совета Большого Лондона, который являлся верхним уровнем муниципального управления для 32 лондонских округов, и старого города Лондон-Сити (32+1). Этот совет был упразднен в 1986 году. Официальная версия причин столь кардинальной реорганизации содержалась в отчетах Королевской Комиссии и была достаточно стандартной: урбанизация привела к изменению территориальных границ агломерации (метрополии), и Совет стал управлять не метрополией, а только ее частью; двухуровневая модель управления достаточно запутанна и вводит в заблуждение налогоплательщиков. Однако, по мнению ряда исследователей, реальной причиной ликвидации единого органа управления Лондоном стало желание правительства консерваторов избавиться от влияния лейбористской партии, имевшей большинство в Совете, на решение вопросов, касающихся жизнедеятельности столицы.

Таким образом, до 2000 года город Лондон представлял собой совокупность 33 самостоятельных муниципальных округов с численностью населения в них от 133 тысяч до 380 тысяч человек, включая Сити, где численность постоянного населения не превышает 7,5 тысяч человек. Они имели законодательно закрепленный перечень полномочий и самостоятельные источники доходов. Так, к кругу основных полномочий муниципального округа относились такие, как планирование развития, благоустройство и озеленение территорий, обустройство мест отдыха и содержание парков, обеспечение пожарной безопасности, управление коммерческими рынками, организация сбора и вывоза мусора, координация и рационализация транспортного обслуживания населения, предоставление социального жилья низкодоходным слоям населения, строительство и содержание дорог, за исключением дорог общенационального значения и др.

После ликвидации Совета Большого Лондона подотчетные ему организации (например, транспортная служба «Лондонский транспорт») перешли под юрисдикцию центрального правительства, а часть полномочий, ранее выполняемых местными органами власти, была передана частному сектору. Так, в рамках широкомасштабной приватизационной деятельности правительства консерваторов были приватизированы компании-производители услуг по водоснабжению и водоотведению.

Привлечение частного сектора к оказанию муниципальных услуг не ограничилось инфраструктурными отраслями. В конце 1980-х годов было принято законодательство, согласно которому муниципалитеты должны были в обязательном порядке проводить конкурсы на оказание таких услуг, как сбор мусора, уборка улиц, уход за газонами, мытье зданий, ремонт техники и поставка продуктов питания, в частности школьных обедов. Однако в дальнейшем данное законодательство было существенно смягчено.

Переход к одноуровневой модели муниципального управления не оправдал себя, и в 2000 году в Лондоне был вновь создан уровень городского управления – Собрание Большого Лондона (англ. Great London Authority).

Главным центральным органом Лондона является Лондонский совет графства. Совет, в свою очередь, избирает из своего состава на один год председателя, вице-председателя, заместителя председателя и заседает один раз в неделю. Для осуществления исполнительной власти совет разбивается на 20 комитетов и на еще большее число подкомиссий. В компетенцию Лондонского совета графства входят все те специальные перечисленные законом функции, права и обязанности, которые необходимы для города-гиганта, за исключением довольно многих функций, переданных особым выборным и полубюрократическим учреждениям. В стороне от чисто муниципальных учреждений стоят комиссариат полиции, столичное водное управление, столичное управление приютами и госпиталями, портовое управление, торговый совещательный комитет, союзы общественного призрения, комиссары по заведованию сточными трубами, центральные речные управления и прочие учреждения, члены которого выбираются советами или городскими избирателями и отчасти назначаются правительством.

Кардинальным нововведением, принятым на референдуме, является решение об одновременных прямых выборах мэра Большого Лондона. Это должностное лицо, впервые избранное в мае 2000 года, возглавляет исполнительную власть агломерации – именно по лондонской модели. Мэр Большого Лондона обладает собственными полномочиями: управление городским транспортом; территориальное планирование; экономическое развитие; охрана окружающей среды; руководство полицией; руководство пожарной охраной; управление культурой, спортом и СМИ. Администрация (мэрия) Большого Лондона реализует свои полномочия в двух направлениях – в пределах всего города и в отдельных частях города – и определяет стратегию развития города, осуществляя контроль за функциональными подразделениями.

Управление полиции Лондона подчиняется Министерству внутренних дел Великобритании и им же финансируется. Это управление обеспечивает охрану правопорядка на всей городской территории, за исключением ее центральной части – Сити, поскольку Лондон имеет там собственную полицейскую службу. Управление пожарной охраны и чрезвычайных ситуаций обеспечивает противопожарную безопасность на всей территории Большого Лондона, состоит из представителей городских советов всех муниципалитетов на территории города и финансируется из местных бюджетов.

Администрация Большого Лондона имеет ряд полномочий в сфере культуры, экологии, средств массовой информации и спорта. В то же время, несмотря на проведенную реформу, лондонские муниципалитеты сохранили свою самостоятельность и неподотчетность администрации Большого Лондона. В настоящее время Лондон административно разделен на 33 района, в число которых входит 32 муниципальных округа, обозначаемых специальным словом боро (англ. Borough) и Сити. В каждом из округов есть собственная администрация и окружной совет, выборы в который проходят каждые четыре года. В Сити районной администрации нет, но в районе существует традиционный орган власти — Лондонский муниципалитет (англ. Corporation of London), практически без изменений сохранившийся еще со средних веков.

Опыт формирования двухуровневой модели управления в Лондоне, основанный на создании крупного единого муниципалитета без очевидных форм местного представительства и фрагментированном управлении крупными внутригородскими образованиями, является, скорее, исключением из правил. Это наглядно видно из таблицы 2.1, обобщающей модели управления крупными городами.

 

 

Таблица 2.1



Последнее изменение этой страницы: 2016-06-09

headinsider.info. Все права принадлежат авторам данных материалов.